原標(biāo)題：打造城市更新樣本 廣東“舊改”加速跑 截至2020年廣東累計實施“三舊”改造92.6萬畝

上月，《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》發(fā)布，計劃年底正式出臺；深圳則在今年3月1日起正式施行《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》。

經(jīng)歷10多年的“三舊”改造探索實踐，廣東迎來城市品質(zhì)提升收成期——廣州科學(xué)城、中新知識城、海珠創(chuàng)新灣、南沙科學(xué)城等借助舊改盤活大量產(chǎn)業(yè)用地，成為支撐城市高質(zhì)量發(fā)展的新引擎；而像廣州永慶坊、佛山嶺南新天地等“修舊如舊”的街區(qū)，也成為市民休閑好去處……

廣東“三舊”改造一大亮點，是撬動了社會力量參與?！?020廣東省“三舊”改造（城市更新）發(fā)展報告》（下稱“報告”）顯示，截至2020年底，廣東累計投入“三舊”改造資金1.95萬億元，約占同期固定資產(chǎn)投資5％，社會資本所占比例繼續(xù)穩(wěn)居86％以上。其中，粵港澳大灣區(qū)成為社會資本城市更新業(yè)務(wù)布局的重點。

成效??

增加建設(shè)用地，提高畝產(chǎn)效益

8月6日，佛山全市召開村級工業(yè)園升級改造工作推進(jìn)會。會上透露，佛山共計36.7萬畝村級工業(yè)園，全面改造類21.16萬畝，綜合整治類15.54萬畝。截至目前，累計完成地上物拆除10.6萬畝，約占總拆除任務(wù)的50%，新建、在建產(chǎn)業(yè)載體建筑面積超2200萬平方米；成功引進(jìn)超億元項目198個，總投資2744億元。其中，今年以來完成拆除3.21萬畝，從各區(qū)情況看，禪城、南海、順德、高明、三水分別拆除2611畝、10760畝、17368畝、453畝、940畝。

佛山村改是廣東推動“三舊”改造的一個縮影。報告顯示，2008年—2020年底，廣東共實施“三舊”改造92.6萬畝，節(jié)約土地22.77萬畝。在新增建設(shè)用地方面，“三舊”改造發(fā)揮巨大作用。對比廣東“三舊”改造累計完成面積與廣東城市建設(shè)用地面積增量，2008年—2018年累計完成改造總面積41.6萬畝（277平方公里），此間廣東省建設(shè)用地面積累計增長3130平方公里，可見“三舊”改造累計完成改造面積平均占累計建設(shè)用地面積增量的9%。

報告顯示，2008年—2020年底，“三舊”改造為廣東全省提供城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益性事業(yè)項目及公共綠地等用地11.58萬畝。同期廣東全省累計完成舊村莊改造面積20.49萬畝（136.6平方公里），相當(dāng)于騰出4個越秀區(qū)（33.80平方公里）面積。

村改成效不僅體現(xiàn)在存量挖掘上，在利用質(zhì)量上也有較大提升。經(jīng)過改造后，村集體收入約為改造前的3.4倍。從畝產(chǎn)效益數(shù)據(jù)看，2008年—2018年，廣東單位面積GDP產(chǎn)出從2008年的2.1億元/平方公里，提高至2018年的4.6億元/平方公里。

攻堅??

節(jié)約集約用地推動“騰籠換鳥”

產(chǎn)業(yè)空間是高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎，也是產(chǎn)業(yè)成長的重要保障。

華為總裁任正非在2016年接受記者采訪時表示：“現(xiàn)在土地越來越少，越來越貴，產(chǎn)業(yè)成長的可能空間就會越來越小?！迸c此同時，深圳、東莞、佛山等珠三角城市，創(chuàng)新“三舊”改造等措施。

東莞“三招”狠抓節(jié)約集約用地，加強土地收儲管理、升級“三舊”改造成效、加大批后監(jiān)管力度。僅2016年，就通過“三舊”改造供地43宗共計2119畝，拉動投資約196億元。

其實早在2008年，廣東對產(chǎn)業(yè)用地需求就已十分迫切。面對土地資源日趨飽和的境況，廣東把目光投向存量用地——舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊。在頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新合力下，原國土資源部和廣東省政府在這一年合作共建節(jié)約集約用地試點示范省，推動土地節(jié)約集約利用的政策創(chuàng)新——“三舊”改造應(yīng)運而生。

從一開始，廣東“三舊”改造，就表現(xiàn)出了復(fù)雜和探索性強兩大特征。不少“三舊”用地屬于歷史用地，加上普遍利益主體眾多，征拆復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入要求高、稅費征收項目復(fù)雜，亟待改革破題。例如，在村改過程中，佛山順德堅持“工改工”為主，以改革突破的思維有效管控工業(yè)用地成本；統(tǒng)籌封閉運作13.5萬畝村級工業(yè)園改造收支，以“工改商（?。表椖渴找嫫胶狻肮じ墓ぁ薄肮じ木G”項目投入……

廣東各地改造模式雖各有不同，但面對收益不平衡問題時，以明確集體和國有土地混合改造等具體操作辦法，縮小“工改商”“工改居”與“工改工”項目的收益差，促進(jìn)各類項目均衡推進(jìn)。

為吸引高端產(chǎn)業(yè)向中心城區(qū)聚集，今年1月廣州市住建局印發(fā)通知，專門把廣州劃分為3個圈層，按照土地所處區(qū)域位置，對各圈層城市更新的產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)定占比，第一圈層不低于60％，第二圈層不低于40％——這是廣州乃至全國首次針對城市更新提出產(chǎn)業(yè)建設(shè)量占總建設(shè)量的最低比例要求。專家解讀圈層劃分時表示，以“三環(huán)”來劃分明確產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，就是要對標(biāo)國際城市的先進(jìn)經(jīng)驗，以產(chǎn)業(yè)驅(qū)動城市發(fā)展的模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)城融合的目標(biāo)。

據(jù)廣東省自然資源廳一級巡視員張英奇介紹，2008年—2020年底，廣東全省通過改造共完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目4607個，占改造項目總數(shù)的55.9%，為新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)騰出了用地空間。

變革??

從經(jīng)濟考量向有機更新轉(zhuǎn)變

日前，住建部發(fā)布通知，就《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”）公開征求意見。意見稿提出，嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、大規(guī)模增建、大規(guī)模搬遷，確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。同時，強調(diào)保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延續(xù)城市特色風(fēng)貌。

廣東省“三舊”改造協(xié)會專家?guī)斐蓡T胡青善在接受南方日報記者采訪時表示，意見稿主要是針對城市老城區(qū)，“在廣東‘三舊’改造的實踐中，包括東莞、佛山，很多舊村莊舊廠房土地利用非常低效，宜拆除重建”。

地方政府在“三舊”改造過程中，也會發(fā)現(xiàn)“三舊”改造不是簡單的“以舊換新”，提升城市品質(zhì)、加強基層治理、推動鄉(xiāng)村振興等課題，都可以系統(tǒng)性融入到“三舊”改造過程中。

坂田天安云谷項目位于深圳中部核心區(qū)坂雪崗科技城。2012年8月，項目以拆除重建進(jìn)行城市更新，經(jīng)過改造，天安云谷形成科技創(chuàng)新與商業(yè)、文化、地區(qū)經(jīng)濟、城市發(fā)展的一體化融合的產(chǎn)城社區(qū)。更新前，項目所在村集體負(fù)債約6000萬元。更新后村集體不僅沒有負(fù)債，還擁有了市值超30億元的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實現(xiàn)政府、開發(fā)主體、村集體等多贏局面。

當(dāng)前，廣州入選全國首批國際消費中心城市。圍繞廣州打造國際消費中心城市的機遇，廣州著力促使區(qū)轄內(nèi)天河路商圈、珠江新城商圈、天河?xùn)|部新商圈協(xié)同聯(lián)動發(fā)展，推動城市舊空間轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行旅?。華南城市研究會會長、暨南大學(xué)教授胡剛分析，過去中國城市注重外延發(fā)展，通過發(fā)展郊區(qū)去拓展城市邊界，如今推動城市內(nèi)涵發(fā)展逐漸成為主流，城市更新已成為廣州實現(xiàn)老城市新活力、“四個出新出彩”的重要舉措。

啟示??

因地制宜探索有機更新機制

城市更新，離不開與產(chǎn)業(yè)的互動、與市場的互動。

10多年來，廣東結(jié)合不同城市發(fā)展特點，因地制宜開展“三舊”改造工作，大大緩解了產(chǎn)業(yè)空間不足，拉動了社會固定投資，引進(jìn)了新的業(yè)態(tài)，為城市帶來了新的GDP增量，探索出一系列推動城市高質(zhì)量發(fā)展的體制機制。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年—2020年，僅珠三角9市就頒布了接近1600份與“三舊”改造有關(guān)的文件。今年3月1日，全國“三舊”改造（城市更新）領(lǐng)域首部廣東省級政府規(guī)章《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式實施，標(biāo)志著廣東舊改法治建設(shè)進(jìn)入新階段。

回過頭看，“三舊”改造不僅緩解了產(chǎn)業(yè)空間不足的發(fā)展問題，對鄉(xiāng)村振興、文化保護(hù)、基層治理等主題也有密切呼應(yīng)。南方城市智庫認(rèn)為，在10多年來的探索實踐中，廣東“三舊”改造抓住不同城市的特點，因地制宜出臺相關(guān)文件，厘清了政府與市場的邊界，激發(fā)了開發(fā)主體與社區(qū)居民的積極性，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，撬動區(qū)域龐大的城市更新系統(tǒng)。

從經(jīng)驗推廣的角度看，足夠多的“三舊”改造樣本——既有廣深這樣的特大城市，也有佛山、東莞這樣制造業(yè)底色鮮明的城市，以及珠海、中山等“小而美”城市，經(jīng)驗可復(fù)制性強；

從產(chǎn)業(yè)升級的角度看，為避免把“三舊”改造變成房地產(chǎn)投資，佛山、東莞推出一系列的產(chǎn)業(yè)扶持措施，包括資金獎勵、專項基金扶持、稅費返還等，確?！叭f”改造不走樣；

從文化保護(hù)的角度看，廣州永慶坊和佛山嶺南新天地等城市新地標(biāo)，以“修舊如舊”的方式更新，吸引社會關(guān)注，再度成為城市流量的風(fēng)口……

廣東的“三舊”改造的成功案例與經(jīng)驗，深入挖潛了中國城鎮(zhèn)化紅利，進(jìn)一步提升了城市的人氣與流量、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)值、內(nèi)涵與品質(zhì)，實現(xiàn)城市的有機更新。究其根本，是廣東立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展的一次先鋒探索，體現(xiàn)了廣東作為改革開放排頭兵、先行地、實驗區(qū)的重要價值。

當(dāng)前，廣東正朝著全面建設(shè)自然資源高效利用示范省的目標(biāo)大步邁進(jìn)。在城市更新取得明顯成效的同時，如何更好實現(xiàn)公平與正義，仍需繼續(xù)思考與完善，以適應(yīng)中國城鎮(zhèn)化和廣東高質(zhì)量發(fā)展的偉大進(jìn)程。（記者/朱紫強、馮善書）